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“揭榜掛帥”作為完善和補充現(xiàn)行科研管理機制的關(guān)鍵制度內(nèi)容，具有重要的戰(zhàn)略高度和現(xiàn)實指導意義，是實現(xiàn)科技自立自強的迫切需求，深化科技管理機制改革的關(guān)鍵舉措，激發(fā)市場主體創(chuàng)新活力的制度保障。因此要避免管理慣性操作，做好細節(jié)優(yōu)化工作，重視成果轉(zhuǎn)化類揭榜掛帥，完善監(jiān)督管理機制。

5月28日，在中國科學院第二十次院士大會、中國工程院第十五次院士大會和中國科學技術(shù)協(xié)會第十次全國代表大會上，習近平總書記再次提出要“實行‘揭榜掛帥’‘賽馬’等制度”“讓那些想干事、能干事、干成事的科技領(lǐng)軍人才掛帥出征”，并強調(diào)要“實現(xiàn)高水平科技自立自強”。“揭榜掛帥”近兩年在各類重要會議和報告中的頻頻出現(xiàn)，充分體現(xiàn)了國家對改革科研項目管理模式、提高科技創(chuàng)新支撐能力的高度重視。

一、什么是“揭榜掛帥”？

“揭榜掛帥”也被稱為科技懸賞制，有學者將其定義為一種以科研成果來兌現(xiàn)的科研經(jīng)費投入體制，一般是為了解決社會中特定領(lǐng)域的技術(shù)難題，由政府組織面向全社會開放的、專門征集科技創(chuàng)新成果的一種非周期性科研資助安排。簡言之，“揭榜掛帥”就是聚焦重大技術(shù)需求，通過市場機制來檢驗成效，“以成敗論英雄”的新型科研管理機制。

“揭榜掛帥”作為完善和補充現(xiàn)行機制的關(guān)鍵制度內(nèi)容，具有重要的戰(zhàn)略高度和現(xiàn)實指導意義。

一是實現(xiàn)科技自立自強的迫切需求。一直以來科技創(chuàng)新都是國際戰(zhàn)略博弈的主戰(zhàn)場，圍繞科技制高點的競爭空前激烈。要實現(xiàn)高水平科技自立自強，關(guān)鍵是加強核心技術(shù)攻關(guān)，以問題和需求為導向的“揭榜掛帥”在解決“卡脖子”技術(shù)問題方面具有明顯優(yōu)勢，是實現(xiàn)關(guān)鍵核心技術(shù)自主可控的必然選擇。

二是深化科技管理機制改革的關(guān)鍵舉措。“揭榜掛帥”不設準入門檻，對揭榜攻關(guān)單位無注冊時間要求，對揭榜團隊無年齡、學歷和職稱要求，打破了傳統(tǒng)科研項目的資質(zhì)限定，明確榜單資助額度，通過簡化預算編制，探索實行包干制、負面清單等科研經(jīng)費管理方式，給予揭榜團隊更大的資源支配權(quán)。項目榜單更加突出問題和需求導向，項目管理更加突出以人為本，項目驗收更加突出成果評價，體現(xiàn)了科研管理的理念革新。

三是激發(fā)市場主體創(chuàng)新活力的制度保障。在傳統(tǒng)課題申報制度下，參與者被限制在科研院所、高校及大型企業(yè)，多數(shù)民營企業(yè)或小企業(yè)因“身份”問題而被拒之千里，而“揭榜掛帥”更加注重市場化，項目征集來自于產(chǎn)業(yè)需求的提煉與篩選，此外給予民營企業(yè)、中小企業(yè)參與公平競爭的“入場券”，有效激發(fā)了各類創(chuàng)新主體的競爭活力和社會資本的深度參與。

二、全國“揭榜掛帥”開展情況

1.國家逐步加強“揭榜掛帥”頂層設計

2016年4月19日，習近平總書記在網(wǎng)絡安全和信息化工作座談會上提出“可以探索搞揭榜掛帥，把需要的關(guān)鍵核心技術(shù)項目張出榜來，英雄不論出處，誰有本事誰就揭榜”，這是科研項目“揭榜掛帥”在我國首次提出。2018年11月14日，工信部印發(fā)《新一代人工智能產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新重點任務揭榜工作方案》，發(fā)布智能網(wǎng)聯(lián)汽車、智能服務機器人等16項揭榜任務，征集團隊集中攻關(guān)，明確攻關(guān)要求。揭榜團隊須簽署“軍令狀”，對“里程碑”考核要求、經(jīng)費撥付方式、獎懲措施和成果歸屬等進行具體約定，并將榜單任務目標擺在突出位置，集中優(yōu)勢資源，全力開展限時攻關(guān)，揭榜單位達1248家。

2021年，“十四五”規(guī)劃綱要提出，“改革重大科技項目立項和組織管理方式，給予科研單位和科研人員更多自主權(quán)，實行‘揭榜掛帥’‘賽馬’等制度，健全獎補結(jié)合的資金支持機制。”5月10日，科技部發(fā)布《國家重點研發(fā)計劃“數(shù)學和應用研究”等“十四五”重點專項2021年度項目申報指南》，并制定了“揭榜掛帥”榜單模板，標志著我國重大科研項目正式開始實施“揭榜掛帥”，邁出了深化科研項目管理改革的重要一步。至此，全國“揭榜掛帥”制度將進一步完善規(guī)范發(fā)展，進入下一個新發(fā)展階段。

2.各地開展“揭榜掛帥”探索實踐

部分地區(qū)的初步探索。自2016年首次提出之后，貴州、湖北、廣東等部分地區(qū)結(jié)合當?shù)貙嶋H需求，開始陸續(xù)進行小范圍探索嘗試，為全國廣泛開展提供了實踐經(jīng)驗和制度參考。

2017年，貴州省率先突破科技項目的地域限制，首創(chuàng)“技術(shù)榜單制”，在煤炭工業(yè)領(lǐng)域連續(xù)發(fā)布了煤礦機械化改造和智能化采掘等3批技術(shù)榜單，面向全國尋求“最強大腦”，成功解決了制約煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵問題，彌補了省內(nèi)煤炭產(chǎn)業(yè)高端科研人才稀缺的不足。2017年6月，武漢東湖高新區(qū)發(fā)布“新黃金十條”，首設光谷科技懸賞獎，每年遴選不超過10個項目面向全球招標，并給予最高達2000萬元的資金補助，分預研、驗證兩階段撥付。武漢“科技懸賞制”的企業(yè)出題、全球招標、政府資助等做法，突出了市場需求的主體地位和全球引才視野，體現(xiàn)了政府從主導者到服務者、監(jiān)督者的職能轉(zhuǎn)變，初步顯現(xiàn)“揭榜掛帥”制的雛形。

2018年9月，廣東省科技廳發(fā)布《關(guān)于征集適合揭榜制的重大科技項目需求的通知》，并發(fā)布《揭榜十問》，對揭榜制項目關(guān)鍵環(huán)節(jié)疑問進行重點答復，率先將適合揭榜制的重大科技項目分為技術(shù)攻關(guān)類、成果轉(zhuǎn)化類兩類。同年12月，深圳舉辦了深圳科技懸賞賽，通過將地方產(chǎn)業(yè)技術(shù)需求解決“賽事化”，有利于實現(xiàn)技術(shù)供需的快速匹配。實際上，中國創(chuàng)新挑戰(zhàn)賽、航天杯清華校友三創(chuàng)大賽先進制造專題賽及滬蘇同城國際創(chuàng)新挑戰(zhàn)賽等大賽均以揭榜比拼模式開展。廣東省“企業(yè)提需求、政府張榜懸賞、機構(gòu)揭榜攻關(guān)”的揭榜模式正式落地實施，也為全國“揭榜掛帥”制度的制定提供了思路參考，此后，湖北、山東、山西、云南等眾多省份與廣東省“揭榜掛帥”制度保持高度一致。

全國的廣泛開展。在先行探索過程中，“揭榜掛帥”集中力量辦大事和跨區(qū)域選拔的雙重優(yōu)越性初步顯現(xiàn)。2018年11月，工信部發(fā)布《新一代人工智能產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新重點任務揭榜工作方案》，掀起了全國探索嘗試“揭榜掛帥”新一波浪潮。

2019年，河南省通過中國·河南開放創(chuàng)新暨跨國技術(shù)轉(zhuǎn)移大會，面向國內(nèi)外廣泛征集項目需求，全省15個項目立項；2020年10月，河南省發(fā)布《關(guān)于促進鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的若干政策措施》，提出對自創(chuàng)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大創(chuàng)新需求，面向境內(nèi)外開展“揭榜掛帥”。

2020年6月，浙江省人才服務平臺發(fā)布了首批“揭榜掛帥”省級榜單，隨后寧波、紹興、金華等市在省級政策指導下，積極開展“揭榜掛帥”，發(fā)布榜單數(shù)千項。其中，金華以“獎金+股權(quán)”激勵的方式，在解決科技創(chuàng)新發(fā)展的“卡脖子”技術(shù)難題的同時，推動人才招引精準化和人才配置優(yōu)化，并試點實行“揭榜險”，為因特殊原因?qū)е卵邪l(fā)失敗的揭榜方提供保障服務，提升“揭榜掛帥”風險防控能力，率先推出了“揭榜掛帥”云平臺，被列入浙江省試點應用。浙江在實踐“揭榜掛帥”過程中，形成了獨特的“以榜引帥”路徑，企業(yè)大大小小的技術(shù)需求均公開張榜，建立常態(tài)化運作機制，在解決本地企業(yè)發(fā)展問題的同時，以完善的人才配套政策快速提升科技人才的聚集度。2020年12月，山東省科技廳制定《關(guān)于深化科技改革攻堅的若干措施》25條，提出省重大科技創(chuàng)新工程項目將全部采用揭榜制方式組織，以市場機制遴選項目實施主體，并試點開展首席專家“組閣制”。

2021年1月，成都高新區(qū)啟動揭榜掛帥型研發(fā)機構(gòu)“岷山行動”計劃，聚焦主導產(chǎn)業(yè)，計劃5年投入300億元建設50個揭榜掛帥型研發(fā)機構(gòu)，解決產(chǎn)業(yè)鏈細分領(lǐng)域“卡脖子”技術(shù)問題。成都盡管并非在科研項目上實施“揭榜掛帥”，但是在建設研發(fā)機構(gòu)方面創(chuàng)新性應用了“揭榜掛帥”的問題導向的本質(zhì)特征，將研發(fā)機構(gòu)需求“榜單制”。除此之外，成都還結(jié)合當?shù)厝瞬判枨笄闆r，延伸出了“金熊貓”人才需求榜單。5月，首屆南京都市圈創(chuàng)新合作大會發(fā)布南京都市圈“揭榜掛帥”關(guān)鍵核心技術(shù)需求榜單，共27項技術(shù)難題，懸賞總金額2900萬元。

目前“揭榜掛帥”已在全國20余個省份廣泛開展，模式逐漸規(guī)范統(tǒng)一化，但多數(shù)地區(qū)尚處于起步探索階段，主要集中在前期方案和榜單征集、發(fā)榜等環(huán)節(jié)；部分省市完成揭榜對接，尚未行至成果驗收階段，全國正處于邊探索邊完善時期。

3.“揭榜掛帥”實踐經(jīng)驗總結(jié)

從“揭榜掛帥”的目的來看，主要可分為企業(yè)技術(shù)需求類、共性關(guān)鍵技術(shù)突破類。前者是以解決本地企業(yè)技術(shù)需求為導向，主要特點為發(fā)布榜單數(shù)目較多，且配套較為完備的人才政策，通過政府搭建對接橋梁，實現(xiàn)技術(shù)和人才要素聚集，如寧波、嘉興推出“揭榜掛帥”引才模式，有效激發(fā)了揭榜團隊創(chuàng)新攻關(guān)積極性；后者則主要聚焦制約本地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的痛點問題，通過尋求全球智力幫助，以疏通產(chǎn)業(yè)發(fā)展堵點，如陜西省“揭榜掛帥”聚焦關(guān)鍵核心技術(shù)和重大應急攻關(guān)，通過調(diào)動全社會力量來攻克陜西產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟待解決的關(guān)鍵核心技術(shù)。

從榜單征集方式來看，主要可分為三類。公開征集方式，即政府直接通過媒體等平臺面向本地企業(yè)、高校和科研院所公開發(fā)布榜單征集公告，并交由指定平臺進行項目征集篩選；層層上報形式，即有政府作為主導方，由各級主責部門負責項目征集，并層層上報，最終匯總篩選；政府制定形式，即榜單由政府自主決定，該種形式主要用于解決應急類、公益類的重大技術(shù)需求，如深圳市發(fā)布的“新型冠狀病毒感染的肺炎疫情應急防治”應急科研攻關(guān)項目。

從揭榜方式來看，當前多數(shù)省份默認采取“一對一”的揭榜方式，同時鼓勵揭榜單位組建創(chuàng)新聯(lián)合體共同攻關(guān)，而針對需求方無法確定唯一合作對象的情況，部分地區(qū)注明揭榜方可為2-3家，實行“賽馬”制。無論采取“一對一”揭榜方式還是“賽馬”揭榜方式，實質(zhì)上主要取決于揭榜目的，企業(yè)技術(shù)需求類征集榜單數(shù)一般在幾十項甚至百項以上，從政府經(jīng)費投入和后期監(jiān)督管理成本考慮，若采取“賽馬”揭榜方式，將會成倍增加政府財政負擔，投入產(chǎn)出未必成正比；共性關(guān)鍵技術(shù)突破類一般是聚焦特定行業(yè)的“卡脖子”技術(shù)難題，實施周期內(nèi)項目數(shù)一般在10余個或10個以下，基于共性關(guān)鍵技術(shù)的重要性和應急性，可采取“賽馬”揭榜，以保證成功率。如陜西在共性關(guān)鍵技術(shù)突破類方面，明確提出可采取“賽馬制”，以最先達標的揭榜方為優(yōu)勝者，其余揭榜方自動淘汰。

從實施環(huán)節(jié)來看，通過對比總結(jié)全國“揭榜掛帥”開展情況，以科技部發(fā)布的《申報指南》及廣東、湖北等地相關(guān)文件為代表，“揭榜掛帥”流程基本規(guī)范統(tǒng)一，大致分為幾個步驟：需求征集，由政府通過多種途徑進行需求征集，發(fā)榜方填報揭榜制項目需求；需求論證，由科技主管部門或委托第三方專業(yè)機構(gòu)組織專家對征集到的項目需求進行論證，重點遴選出影響力大、帶動作用強、應用面廣的關(guān)鍵核心技術(shù)或科技成果，并編制榜單對外發(fā)布；揭榜立項，不設揭榜門檻，公開向國內(nèi)外進行榜單發(fā)布，由科技主管部門委托第三方專業(yè)機構(gòu)對揭榜方的實施方案進行可行性評估，符合條件的揭榜方與需求方及科技主管部門簽署“軍令狀”，并對外發(fā)布揭榜公告；驗收獎懲，項目驗收將通過現(xiàn)場驗收、用戶和第三方測評等方式，在真實應用場景下開展嚴格考核驗收。

從組織實施來看，“揭榜掛帥”一般是由各地科技主管部門負責，聯(lián)合財政、人社部門共同制定，在前期探索過程中，部分地區(qū)工信、人社部門也分別從各自發(fā)展需求出發(fā)，開展“揭榜掛帥”；實施時間目前尚未統(tǒng)一，參考部分地方政策制定情況，需求征集一般始于每年第一季度，并于上半年完成需求論證；榜單資助金額一般以項目研發(fā)投入的20%-40%，同時設置“里程碑”節(jié)點考核，分2-3期撥付，技術(shù)攻關(guān)類的撥付對象為需求方，成果轉(zhuǎn)化類撥付對象為揭榜方，項目實施周期一般不超過3年。

三、關(guān)于開展“揭榜掛帥”的啟示

1.避免管理慣性操作

由于當前多數(shù)地區(qū)還處于發(fā)榜、揭榜等環(huán)節(jié)，科研管理過程規(guī)范尚未統(tǒng)一標準，因此應做好科研項目的分類實施，尤其在“揭榜掛帥”項目管理方面，應明確“揭榜掛帥”和傳統(tǒng)科研項目的核心區(qū)別，避免在實際操作層面陷入到“換湯不換藥”的相似路徑中。應綜合運用經(jīng)費“包干制”“賽馬制”“里程碑”考核等創(chuàng)新機制，充分發(fā)揮“揭榜掛帥”對現(xiàn)行科研管理機制的補充完善和創(chuàng)新示范作用，真正做到降低準入門檻、收緊成果驗收環(huán)節(jié)，實現(xiàn)從入口競爭到出口競爭的良性循環(huán)。

2.做好細節(jié)優(yōu)化工作

“揭榜掛帥”本質(zhì)上是為了解決國家和地方急需的產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)問題，共性關(guān)鍵技術(shù)的收集與篩選是開展“揭榜掛帥”的第一步也是最重要一步，可依托本地產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院、共性技術(shù)平臺等載體，搭建共性技術(shù)需求征集庫，常態(tài)化征集技術(shù)需求。“揭榜掛帥”對技術(shù)的應用性和及時性要求較高，同時由于經(jīng)費投入較為集中，對科研成果的成功率要求將會隨之提高，因此應鼓勵高校、科研院所及企業(yè)等揭榜方組建創(chuàng)新聯(lián)合體，實行首席專家負責制，共同開展揭榜攻關(guān)，在條件允許的情況下，靈活運用平行競爭機制，確保科研成果的成功率。同時不可忽視揭榜失敗的情況，通過建立科學的容錯機制、風險防控機制，探索實施“揭榜險”補償機制，提高揭榜失敗的風險抵抗能力，減少揭榜失敗者的沉沒成本，避免挫傷參與者積極性。此外，當前已實行的“揭榜掛帥”制度尚未對知識產(chǎn)權(quán)歸屬和分配問題進行詳細說明，因此應在合同中明晰約束，避免知識產(chǎn)權(quán)糾紛。

3.發(fā)揮以榜引帥作用

“揭榜掛帥”除了要用好“帥”解決“榜”的問題之外，更應該發(fā)揮“榜”對“帥”的吸引和集聚作用。貴州將符合條件的揭榜獲勝者列入貴州省“百千萬人才工程”，給予不低于1000萬元的“成龍配套”；黑龍江針對成果取得重大成效的揭榜團隊，量身制定團隊支持政策，并支持與省聯(lián)合建立新型研發(fā)機構(gòu)、共同承擔省級人才和科技計劃項目，享受相關(guān)政策和服務舉措。“揭榜掛帥”制度已成為地方招才引智的新方式，為當?shù)匚囟ㄈ瞬盘峁┝擞辛ΡＵ稀Ｒ虼嗽陂_展“揭榜掛帥”時，可與當?shù)厝瞬庞媱潯?chuàng)新平臺建設計劃等進行聯(lián)動，加深加固產(chǎn)業(yè)需求與人才引進的綁定關(guān)系，為延續(xù)合作夯實基礎，建立“人才、技術(shù)、項目、平臺”四位一體的“揭榜掛帥”模式，實現(xiàn)創(chuàng)新要素的優(yōu)化配置。

4.重視成果轉(zhuǎn)化類“揭榜掛帥”

盡管全國各省在政策文件上基本形成了技術(shù)攻關(guān)和成果轉(zhuǎn)化兩類“揭榜掛帥”，但在實際操作層面，更多用于解決技術(shù)攻關(guān)問題，鮮有成果轉(zhuǎn)化類“揭榜掛帥”的應用。而科技成果轉(zhuǎn)化前端的技術(shù)研發(fā)和后端的成果產(chǎn)業(yè)化同等重要，高校和科研院所盡管擁有眾多科技成果，但由于自身轉(zhuǎn)化體系不完善、轉(zhuǎn)化機制不順暢、市場化渠道不通等問題的制約，往往難以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。因此，政府應搭好成果轉(zhuǎn)化類“揭榜掛帥”的擂臺，深入挖掘高校、科研院所具有應用前景和產(chǎn)業(yè)化價值的科技成果，以更大的支持力度、更加完善的制度保障、更加市場化的方式，鼓勵新型研發(fā)機構(gòu)、企業(yè)等創(chuàng)新主體承擔起轉(zhuǎn)化責任。

5.完善監(jiān)督管理機制

科學有效的監(jiān)管機制是掌握項目進展、及時糾正錯誤、降低各類風險的重要手段。目前，廣東省在項目監(jiān)管方面采取委托第三方專業(yè)機構(gòu)對目標進展、階段任務、資金使用等情況進行管理；浙江紹興實施“周報月訪”聯(lián)系機制、“一對一”服務機制，通過常態(tài)化需求摸排和全流程跟蹤服務，確保項目攻關(guān)順利進行；湖北省則是針對實施周期3年以下的項目不再進行過程檢查，委托第三方專業(yè)機構(gòu)，組織專家進行項目驗收，并建立“黑名單”制度，將嚴重不良信用記錄記入“黑名單”。科學高效的監(jiān)管機制，一方面應防范可能存在的串謀風險、失敗風險等；另一方面，應思考如何實現(xiàn)既保證大膽放手給予科研人員更多自主權(quán)，同時又能最大限度保證科研實施效果。

來源：《中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導報》